Таким образом был создан прецедент и укоренилась норма, что военный провал требует личной ответственности руководителей систем безопасности. Спустя 50 лет эта норма не была смягчена: все руководители силовых структур взяли на себя ответственность за провал 7 октября и объявили об уходе со своих должностей.

Но при этом комиссия не стала привлекать к ответственности тогдашнего премьер-министра Голду Меир и министра обороны Моше Даяна. Это решение разочаровало общественность, вызвав волну общественного протеста, который возглавил Моти Ашкенази.

Комиссия Аграната сознательно решила не возлагать ответственность на политический эшелон. Она определила, что Меир и Даян действовали разумно, когда полагались на позицию армии, согласно которой реальной опасности начала войны не было.

 

Это было странное заявление – особенно в случае с Даяном, которого считают «мистером безопасности» – и оно, вероятно, отражало позицию председателя комиссии судьи Шимона Аграната, о том, что назначенному юридическому лицу неуместно увольнять избранных политиков и это должно быть оставлено на усмотрение избирателя. Она не ошиблась: общественное возмущение, возникшее после этого решения, привело к отставке Меир через десять дней после публикации заключения отчета; Даян также подал в отставку.

Мягкое подбрюшье комиссий по расследованию

То, что было верно, когда были опубликованы прецедентные рекомендации комиссии Аграната, справедливо и сегодня: государственная комиссия по расследованию не имеет законных и, возможно, и моральных полномочий смещать избранных политиков. В такой парламентской демократии, как Израиль, никто, кроме кнессета, не имеет права смещать действующего премьер-министра (единственное исключение из этого правила — в случае осуждения по уголовному делу). Максимум, что может сделать комиссия – это написать, что политический эшелон провалился, но призвать политический эшелон к отставке она не может, и ни одна комиссия этого не делала.

 

Фактически два самых серьезных заявления, когда-либо опубликованных комиссиями по расследованию против политического эшелона, были опубликованы в прошлом году. Комиссия по исследованию катастрофы «Мирон» в своих рекомендациях от марта 2024 года написала, что «премьер-министр Биньямин Нетаниягу несет личную ответственность за катастрофу».

Промежуточный отчет комиссии по расследованию дела о подводной лодке от июня 2024 года включал поистине поразительное заявление, согласно которому «поведение Нетаниягу по вопросам, расследуемым комиссией, привело к глубокому и систематическому нарушению рабочих процессов и построения власти, и нанесло ущерб механизмам принятия решений по ряду чувствительных вопросов. Поступив так, он поставил под угрозу безопасность государства и нанес ущерб международным отношениям и экономическим интересам Израиля». И что в результате произошло? Ничего.

Разрыв между далеко идущими решениями комиссий «Мирон» и «Подводные лодки» и отсутствием ответственности Нетаниягу обнажает уязвимое место государственных комиссий по расследованиям: их репутация намного перевешивает их власть. На практике государственная комиссия по расследованию не имеет полномочий практически ни на что, кроме выяснения фактов. По закону государственная комиссия по расследованиям не обязана давать рекомендации, и в любом случае не существует юридической обязанности подчиняться ее рекомендациям. А увольнять политический эшелон она вообще не может.

БАГАЦ, со своей стороны, постановил, что правительство обязано обсуждать отчеты комиссий, но, конечно, правительство не обязано принимать эти отчеты. Хотя и с обсуждением все непросто: cпустя год после представления отчета комиcсии «Мирон» правительство до сих пор не удосужилось обсудить ее рекомендации, а сейчас продвигает законопроект, который позволит провести празднование на горе Мирон в этом году без предварительного внесения тех поправок, которые рекомендовала комиссия .

Как определятся «успех»?

Закон о комиссиях по расследованиям был принят в 1968 году как урок продолжающегося расследования и выводов по делу «Эсек ха-Биш», почти полтора десятилетия назад. Политики осознали, что им нельзя предоставлять возможность выяснять упущения, вытекающие из их личного поведения и способные повлиять на их политическое будущее, поэтому лучше создать следственный орган, который будет этим заниматься. Модель комиссий по расследованию была взята из Великобритании – комиссии, которая имеет полномочия по расследованию, аналогичные полномочиям суда – но, напротив, в Израиле было установлено, что члены комиссии будут назначаться президентом Верховного суда, а не политиками, чтобы обеспечить полную независимость следственного органа. Израиль — единственная страна, имеющая такую независимую комиссию по расследованию.

С тех пор в Израиле было создано 20 комиссий по расследованию различных и разнообразных вопросов (дело йеменских детей, крах банковских акций, функционирование системы здравоохранения и т. д.). Подавляющее большинство из них было организовано вопреки намерению правительства: ни одно правительство не желало создать орган для расследования собственных действий, который может постановить, что оно несет ответственность за провал. Комиссии создавались в результате общественного давления или новым правительством для расследования действий своих предшественников.

Степень успеха комиссий является предметом споров и зависит от того, как понимать «успех». Все, кто был вовлечен в эту сферу, сходятся во мнении, что комиссии очень успешно справились со своей главной задачей – установлением фактов. В Израиле нет лучшего административного инструмента, чем государственные комиссии по расследованиям, позволяющие погрузиться в глубину провала и выяснить его до конца. Тот факт, что эти комиссии обладают законными полномочиями, а также, вероятно, страх перед личными рекомендациями, которые они могут опубликовать, превратили их в инструмент, о котором все свидетельствуют и с которым сотрудничают. Включая Нетаниягу.

Что касается выводов из провала и выполнения системных рекомендаций, то картина уже гораздо сложнее. «Государственные комиссии по расследованию — это следственный орган, а не прикладной орган, — говорит профессор Раанан Солициано из Школы государственной политики Еврейского университета. — Много раз предъявляются претензии к комиссиям по расследованию: что они расследовали, а в итоге ничего не изменилось. Претензия по этому поводу должна быть адресована правительству, которое должно выполнять рекомендации, а не самой комиссии по расследованию».

Доктор Моти Глоска, который подробно исследовал работу трех комиссий, которые действовали после войн: комиссии Аграната после войны Судного дня, комиссии Коэна после Сабры и Шатилы и комиссии Винограда (которая была правительственной, а не государственной) после Второй ливанской войны – развеивает иллюзии относительно них. Знаменитая комиссия Аграната, например, привела к двум основным изменениям: регулированию отношений между военными и политическими уровнями посредством принятия основного закона – военного – и введению концепции «ифха мистабра» в разведывательные службы (фраза на арамейском языке, которая используется израильской разведкой с 1973 года.

 

Она означает, что противоположное общепринятому может стать реальностью. Термин «ифха мистабра» применяется для контроля ведущей концепции по определенному вопросу – и ставит перед ней контрконцепцию, которая пока считается неправдоподобной. Такой подход анализа разведданных был сформулирован после провала израильской разведки в предупреждении вторжения в Судный день 1973 года — прим. «Детали»). Эта концепция исчезла с годами и не помогла предотвратить катастрофу в 2023 году.

Страх снятия голов и личных выводов

Общественность в Израиле не заинтересована в извлечении структурных уроков, и в результате политикам это тоже неинтересно, и они не спешат применять извлеченные уроки и выводы – даже из самых тяжелых неудач. Это ужасный провал государства, который, вероятно, сам по себе требует создания комиссии по расследованию. «Мы знаем, что организации, которые исследуют себя, успехи и неудачи, являются гораздо лучшими организациями», – говорит Солициано.

«Инструмент государственной комиссии по расследованию имеет первостепенное значение для здоровой государственной системы, – говорит генерал-майор Шломо Янай, бывший генеральный директор компаний «Тева» и «Махтешим Аган» и член комиссии по расследованию катастрофы «Мирон». – Общество, стремящееся к жизни, должно осознавать свои ошибки и исправлять их». Янай вспоминает, что государственная комиссия по расследованию событий октября 2000 года, комиссия Ор, рекомендовала полиции провести расследование их действий. Спустя 20 лет комиссия «Мирон» выяснила, что полиция не приняла рекомендацию и не провела расследования – что и стало одним из факторов, приведших к катастрофе на горе Мирон.

Поскольку структурные рекомендации выполняются лишь частично, основной общественный интерес и основные полномочия государственных комиссий вращаются вокруг отдельных рекомендаций. Отстранение начальника Генштаба комиссией Аграната, отстранение министра обороны Ариэля Шарона комиссией Коэна, определение личной ответственности и запрет на повторное пребывание в должности министра полиции Шломо Бен Ами (комиссия «Ор») и Амира Оханы (комиссия «Мирон»), таковы памятные исторические выводы комиссий по расследованию в Израиле.

Это культура «обезглавливания», и главный смысл – в наказании виновных, а не в исправлении ошибок. Большинство тех, кто занимается этой сферой, считают, что это неверный подход. «Попытка возложить вину, культура расследования вместо проверки означает, что все прикрываются адвокатами и уходят от ответственности», – говорит профессор Ядидия Штерн, который был членом комиссии по эвакуации Гуш-Катифа – комиссии, которая сознательно избегала личных выводов.

Личные выводы затягивают работу следственных комиссий на многие годы из-за необходимости собрать доказательства и предоставить предупрежденным право на защиту. Они означают, что каждый, кто дает показания в следственной комиссии, старается не оговорить самого себя, и поэтому полного выяснения фактов не происходит.

И что хуже всего: страх личных выводов, вероятно, является основной причиной, по которой политики опасаются создания комиссий по расследованию и делают все, чтобы помешать их созданию. Огромное сопротивление Нетаниягу созданию государственной комиссии по расследованию резни 7 октября, главным образом, объясняется этой озабоченностью.

По материалам TheMarker, Ю.Л. На фото: Йоав Галлант, Биньямин Нетаниягу. Фото: Илан Ассаяг